Mengurangi Beban Utang Pemerintah

PEMENANG Nobel Ekonomi 2011 Thomas J. Sargent menyatakan, ’’The ability to borrow today depends on expectations about future revenues.” Sargent melihat, utang pada dasarnya tidak perlu dipersoalkan, sepanjang dapat menghasilkan pendapatan (revenues) yang cukup untuk membayar kembali utang tersebut. Namun, dalam praktiknya, banyak negara dengan mudah melakukan utang, tetapi tidak mampu menghasilkan pendapatan cukup, sehingga utangnya tak terbayarkan.

Persoalan utang pemerintah Indonesia kembali menjadi sorotan seiring dengan jumlahnya yang meningkat. Utang pemerintah memang meningkat dalam beberapa tahun terakhir seiring dengan peningkatan defisit APBN. Bila pada 2011 sebesar Rp 84,4 triliun (realisasi), pada 2015 defisit APBN kita mencapai Rp 298,5 triliun (realisasi) dan pada APBNP 2016 diperkirakan mencapai Rp 315,7 triliun. Seiring dengan peningkatan defisit APBN tersebut, jumlah utang pemerintah pun bertambah. Yaitu, dari Rp 1.809 triliun (2011) menjadi Rp 3.501 triliun per November 2016.

Meski jumlahnya meningkat, indikator kesehatan utang pemerintah sebenarnya masih relatif baik. Rasio utang pemerintah terhadap PDB kita (debt to GDP ratio) saat ini sekitar 27,7 persen, jauh di bawah konsensus global sebesar 60 persen terhadap PDB. Indikator rasio utang pemerintah kita tersebut juga masih lebih baik dibandingkan Turki, Filipina, Thailand, Afrika Selatan, Argentina, Meksiko, Brasil, Malaysia, India, dan Vietnam. Hanya, memang tetap perlu diwaspadai karena rasio utang pemerintah kita saat ini meningkat cukup tinggi bila dibandingkan dengan posisi pada 2011 sekitar 23,1 persen terhadap PDB.

Persoalan utang sebenarnya tidak sepenuhnya tepat bila hanya mendasarkan pada ukuran rasio utang terhadap PDB. Sebab, yang terpenting dari keberadaan utang justru terletak pada kemampuan membayarnya. Ukuran rasio utang terhadap PDB menjadi tidak berarti manakala pemerintah mengalami kesulitan untuk membayar kembali utangnya. Sesuai dengan pandangan Thomas J. Sargent di atas, sepanjang utang dipergunakan untuk kegiatan yang produktif dan menghasilkan pendapatan (revenues) yang cukup untuk membayar kembali utang tersebut, keberadaan utang menjadi tidak relevan untuk dipermasalahkan.

Salah satu indikator untuk mengukur kemampuan membayar kembali utang pemerintah adalah dengan membandingkan pembayaran cicilan utang pemerintah (termasuk bunga) terhadap penerimaan negara atau penerimaan perpajakannya. Berdasar data, terlihat bahwa rasio pembayaran cicilan utang pemerintah (termasuk bunga) cenderung meningkat setiap tahun. Bila pada 2011 sekitar 19,03 persen, pada 2016 rasio pembayaran cicilan utang pemerintah (termasuk bunga) terhadap penerimaan negara (pajak dan bukan pajak) mencapai 27,87 persen. Sedangkan rasio pembayaran cicilan utang pemerintah (termasuk bunga) terhadap penerimaan perpajakan meningkat dari 26,25 persen (2011) menjadi 32,31 persen (2016).

Data tersebut setidaknya mencerminkan dua hal. Pertama, beban pembayaran utang pemerintah semakin meningkat. Kedua, kemampuan negara dalam menghasilkan penerimaan negara (pajak dan nonpajak) untuk membayar kembali utangnya relatif melemah. Dengan demikian, kemampuan fiskal kita dalam mengurangi beban utang juga masih relatif rendah. Masih relatif rendahnya kemampuan fiskal kita dalam mengurangi beban utang pemerintah juga tecermin dari indikator nilai keseimbangan primer (primary balance) yang terdapat di APBN kita.

Sebagai informasi, keseimbangan primer ini merupakan selisih antara anggaran penerimaan dan pengeluaran di luar bunga dan cicilan utang. Keseimbangan primer seyogianya dijaga agar senantiasa berada dalam posisi yang positif. Sebab, jika nilai keseimbangan primer positif, posisi utang pemerintah akan berkurang seiring waktu. Sebaliknya, jika nilainya negatif, dalam jangka panjang dapat mengakibatkan peningkatan nilai utang secara signifikan.

Berdasar data, terlihat bahwa pada 2011 nilai keseimbangan primer pada APBN masih positif sebesar Rp 8,9 triliun (realisasi). Namun, dalam perkembangannya, nilai keseimbangan primer tersebut mengalami angka yang negatif, yaitu Rp -52,8 triliun (2012), Rp -98,6 triliun (2013), Rp -93,3 triliun (2014), Rp -142,5 triliun (2015), dan Rp -105,5 triliun (2016). Keseimbangan primer yang negatif tersebut menunjukkan bahwa kemampuan APBN kita untuk mengurangi beban utang masih lemah. Kondisi ini perlu segera diperbaiki agar tidak membahayakan kesehatan fiskal (fiscal sustainability) kita.

Setidaknya, terdapat dua hal yang dapat menjadi faktor di balik rendahnya kemampuan fiskal kita tersebut. Pertama, terkait dengan efektivitas penggunaan utang. Patut diduga bahwa rendahnya kemampuan fiskal kita dalam mengurangi beban utang pemerintah antara lain disebabkan penggunaan utang yang kurang efektif dan tidak tepat sasaran. Utang seyogianya digunakan untuk membiayai kegiatan yang produktif dan menghasilkan pendapatan (berupa peningkatan PDB yang diikuti dengan peningkatan pajak), bukan untuk kegiatan konsumtif. Dengan demikian, langkah pemerintah yang kini berupaya mengalihkan alokasi anggaran nonproduktif ke produktif adalah hal yang tepat. Namun, langkah itu perlu dipertajam dengan menyasar ke sektor-sektor ekonomi yang memberikan kontribusi yang besar terhadap PDB agar penerimaan perpajakan yang ditarik dari sektor ekonomi tersebut juga ikut meningkat.

Kedua, terkait dengan efektivitas upaya penarikan pajak. Adalah sebuah anomali bahwa PDB terus mengalami peningkatan yang cukup tinggi, tetapi hal itu tidak diikuti dengan penerimaan perpajakan yang sepadan. Rasio penerimaan perpajakan terhadap PDB (tax ratio to GDP) kita masih rendah, yaitu sekitar 11 persen terhadap PDB. Setidaknya, terdapat dua kemungkinan kenapa tax ratio kita masih rendah. Pertama, upaya penarikan pajak yang belum maksimal. Kedua, masih banyak objek penghasilan yang belum tersentuh oleh perpajakan.

Setidaknya, terdapat dua hal yang menjadi kunci untuk mengurangi beban utang pemerintah. Pertama, melalui peningkatan efektivitas penggunaan dana yang berasal dari utang. Kedua, peningkatan penerimaan perpajakan. Efektivitas penggunaan dana dari utang sangat bergantung pada konsistensi kita dalam reformasi fiskal di bidang pengeluaran. Sedangkan upaya peningkatan pajak perlu dilakukan melalui reformasi perpajakan, baik yang bersifat administrasi, birokrasi institusi perpajakan, intensifikasi, maupun ekstensifikasi pajak.

Sunarsip, Chief Economist PT Bank Bukopin Tbk

JAWA POS, 24 Januari 2017